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农业无追索贷款
陈锡文：读《乡村振兴：战略与路径研究》重在振兴乡村所特有的功能
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2020年12月28日，习近平总书记在中央农村工作会议上的重要讲话指出：“脱贫攻坚取得胜利后，要全面推进乡村振兴，这是‘三农’工作重心的历史性转移。”此前，习近平总书记强调，坚持把实施乡村振兴战略作为新时代“三农”工作的总抓手 。要从两个视角来看待新形势下“三农”工作的极端重要性：一是从中华民族伟大复兴的视角看“三农”，得出的结论是“民族要复兴，乡村必振兴”；二是从世界百年未有之大变局的视角看“三农”，得出的结论是“稳住农业基本盘、守好‘三农’基础是应变局、开新局的‘压舱石’”。“三农”问题之所以在党和国家工作大局中受到如此重视，不仅因为不少地方农业农村发展、农民生活质量还滞后于全面建设社会主义现代化国家新征程的要求，更因为从整体看，乡村所特有的应当和必须发挥好的功能尚未得到充分发挥。城镇与乡村具有不同的功能，只有充分发挥好城镇和乡村各自的功能，整个国家才能持续健康地发展。因此，从国家和民族发展的角度看，城镇与乡村就是相互依存的命运共同体。无论城镇或者乡村，如果应有的功能得不到充分发挥，那么这个国家的发展进程就将是病态的、残缺的。正因为如此，讲乡村振兴，固然离不开加快乡村的建设和发展，但更重要的还是着眼于振兴乡村所特有的功能。城镇的功能主要在于集聚、融合，乡村的功能则主要在于守护、传承。城乡都要创新，但前提不同，城镇的创新建立在吸引各方要素并集聚的基础之上，通过融合来自四面八方的资金、劳动力、技术等要素来形成创新活力，不断推出新技术、新理念，不断创造新的生产和生活样式，从而成为引领一个地域乃至一个国家经济社会发展的增长极。乡村的创新，则必须建立在守护和传承一个地域、一个国家生存发展的根脉之上，从而成为在社会变迁中维系民族和国家基因的锚链。具体看，乡村特有的功能主要体现在三个方面：一是保证国家粮食安全和重要农产品供给的功能。这个功能是城镇所不具备的。城镇越发展，在城镇集聚的人口越多，乡村的这一功能就越重要。二是提供生态屏障和生态产品的功能。城镇在国土总面积中所占比例很低，能够起到维护整个国家生态安全功能的主体必然是乡村。三是传承国家、民族、地方优秀传统文化的功能。城镇的文化具有包容性，是多元化、多样性融合而成的文化；乡村的文化则更多地体现植根于本土、传承于历史的民族性、地域性特征。显然，乡村的这些功能都是城镇所不具备的，发挥好乡村的这些特有功能，对于国家抵御国际风云的变幻和实现中华民族伟大复兴都是必不可少的。保证国家粮食安全和主要农产品供给的功能1949年，我国粮食总产量只有2264亿斤，1978年为6095亿斤，2020年达到了13390亿斤。从70多年来我国粮食不断增产的角度看，应当说乡村始终在努力发挥着这方面的功能。也应当看到，虽然2020年我国粮食总产量再创历史新高，但当年我国粮食的进口量（包括大豆）也创下了历史新高。这表明，我国自己生产的粮食和其他重要农产品的供给增长，赶不上国民消费需求的增长。这里既有总量问题，更有品种结构问题。当前，我国粮食供求紧平衡的格局没有改变，结构性矛盾刚着手解决，总量不足问题又重新凸显。今后一个时期粮食需求还会持续增加，供求紧平衡将越来越紧，再加上国际形势复杂严峻，确保粮食安全的弦要始终绷得很紧很紧。我国目前食物供求的总体状况是：口粮自给有余，但饲料粮和油、糖、肉、奶等重要副食品自给不足，对国际市场的依赖度正在提高。目前进口农产品的数量，如按我国现有的生产水平计，相当于在境外利用10亿亩以上的农作物播种面积。我国目前农作物播种总面积约在25亿亩，而满足国内居民的食物消费需求需要35亿亩以上的播种面积。因此，从资源和技术的角度看，我国对国际农产品市场的依赖度已近30%。我国人均耕地和淡水资源的占有量，分别不足世界人均水平的50%和30%，在经济全球化和我国居民食物消费水平不断提高的背景下，要求我国对所有农产品都实现自给，既不现实，也无必要。但是，我国作为一个有着14亿人口的大国，在保障国民的食物供给安全方面，必须设定自身的底线，那就是：确保谷物基本自给、口粮绝对安全。为此，习近平总书记特别强调，要解决好种子和耕地问题。在落实最严格的耕地保护制度基础上，不断推进以良种培育为代表的农业科技进步，才能切实做到“藏粮于地、藏粮于技”，使中国人的饭碗牢牢端在自己手上、碗里装的主要是中国粮。显然，在这两方面，我们一刻也松懈不得。提供生态屏障和生态产品的功能习近平总书记提出的“绿水青山就是金山银山”的理念，受到全社会的普遍认同，这对于促进我国生态环境改善起到了决定性的作用。但很多历史遗留问题积重难返，不是一朝一夕就能解决的，而对于工业化在生态环境方面造成的影响，更需要以科学的态度和行为来应对。1909年，时任美国农业部土壤所所长、威斯康星大学教授富兰克林•H•金携妻子考察中国、日本和朝鲜半岛的农业，回去后出版了《四千年农夫》一书。在富兰克林笔下，20世纪初的中国农民和农业，本身就构成了整个生态平衡中的一环：人从土里出生，食物、燃料和织物取之于土，泻物、灰烬和破布还之于土，人的一生结束，又回到土中。一代又一代，正是这样周而复始，中国人在这块土地上耕耘了几千年。因此，当时中国的农业不是和土地对立的农业，而是人、土和谐的农业。富兰克林还在书中深情地写道：“假如能向世界全面、准确地解释仅仅依靠中国、朝鲜和日本的农产品就能养活如此多的人口的原因，那么农业便可当之无愧地成为最具发展意义、教育意义和社会意义的产业。”回顾100多年前我国的农业农村，绝不是要回到只靠人力、畜力、自然力的自然经济去。但值得我们深思的是，距富兰克林访华仅仅过去了112年，我国农村的生态系统和农业所处的自然环境就已经发生了深刻的变化。别的不说，仅是弃用农家肥和大量使用化肥和农药所引发的南方土壤酸化、北方土壤盐碱化、东北黑土地退化，就已经到了相当严重的程度。2019年，全国耕地的平均等级为4.76级（最高为1级，最低为10级）。对这些状况如再不加以重视，我们的祖先曾经使用了5000年的土壤还能再持续使用多久？碧水青山、蓝天绿野，这是乡村应有的自然景观，也是人们所追求的幸福生活中的一份向往，但要发挥好乡村作为生态环境守护者的功能，我们显然还有很长的路要走。传承优秀传统文化的功能习近平总书记曾指出：“乡村文明是中华民族文明史的主体，村庄是这种文明的载体，耕读文明是我们的软实力。”我国传统文化大体可以分为三个层次：理念、知识、制度。理念，通俗地说就是做人的道理，是待人接物处事的规矩。我国乡村的传统文化中就包含着大量这样的道理和规矩，如天人合一、师法自然、耕读传家、勤俭持家、尊老爱幼、邻里和睦、守望相助等。这些理念，都是我国人民在长期的生产、生活实践中积累养成的民族品格，是宝贵的民族精神财富。当然，在传统文化的理念中，既有精华也有糟粕，而传承优秀历史文化的使命，关键在于取其精华、去其糟粕。知识，是人们在漫长的生产、生活实践中积累起来的对事物规律性的认识。我国乡村传统文化中有大量的知识传承，如把握气候变化的“二十四节气”，以贾思勰的《齐民要术》、徐光启的《农政全书》等为代表的大量传授农业知识和技能的古农书，各地农民总结的丰富的农业谚语等，北京颐和园里宫廷画师和工匠奉命制作的《耕织图》石刻画廊等，都是人类知识的传承。积累和传授农业生产知识和技能，是我国乡村文化历史传承的一大特色，它使我国的传统农业发展到了登峰造极的高度。以今天的眼光来审视，我国历史悠久的传统农业所积累的经验，又在为突破“石油农业”的局限，开创绿色农业、生态农业的新局面提供深厚的知识和技能底蕴。制度，是对机构和人的行为的强制性、约束性规范。我国历史上形成的大量制度，有成文法，也有习惯法；有对政府行政行为的规范，也有对百姓民事行为的约束，其中有些制度对后世有着深刻的影响。例如，中国古代政府运用“籴”（粮价过低时买入）“粜”（粮价过高时卖出）之法，平衡市场粮食供求和粮价的举措，就为现代国家调控粮食市场提供了重要借鉴。20世纪30年代，美国为应对经济大萧条而推出的“罗斯福新政”中，有一项作用巨大的农业政策“无追索权贷款”（农民可按预期的粮价向政府的农产品信贷公司贷款用于生产，收获后如粮价高于预期，农民可向市场销售后归还政府贷款，从而盈利；如粮价低于预期，农民则可将粮食按预期价格卖给政府而不须归还贷款，从而避免亏损），是由时任美国农业部部长华莱士提出的。华莱士在其日记中坦言，他是在读到中国留学生陈焕章的博士论文《孔门理财学》后，受到中国古代政府在这方面做法的启发而提出此项政策的。推而广之，“籴”“粜”之法也可被看作现代各国政府在市场调控中采取“反周期”措施的鼻祖。我国历史上形成的制度，固然存在一定的糟粕，但也有不少体现的是维系人们正常生活的社会常识。绵延了数千年的中华法系中，至少那些强调法治与德治相结合、诚信乃立身之本的精神，是我们应当挖掘和传承的宝贵财富。党中央提出的乡村振兴战略的总要求是：产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。这实际上就阐明了乡村应当发挥好的三大功能。同时指出，乡村振兴要靠生活在乡村的居民，因此又要完善乡村的社会治理、增进乡村居民的福祉，这才能调动乡村居民的积极性，努力发挥好乡村应有的功能，为国家兴旺、民族复兴提供坚实的支撑。在特定的历史阶段，由于各种各样的原因，有些乡村可能凋敝、衰败，甚至灭失，但就整体而言，一个国家的乡村永远都不可能灭失。乡村之所以不灭，根本原因就在于它所特有的、无可替代的这些功能，因为这不仅是乡村也是城镇乃至国家持续发展都不可或缺的功能。从这个意义上，我们可以说，乡村存在的价值就在于发挥它所特有的功能。因此，不能把乡村振兴简单地等同于加快乡村的建设和发展，而是重在振兴乡村所特有的功能。【陈锡文：第十三届全国人大常委会委员、农业与农村委员会主任委员】
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涉农贷款定义
为引导和鼓励金融机构主动填补农村金融服务的空白，扩大农村金融服务覆盖面，促进农村金融服务体系建设，财政部对符合条件的农村金融机构按照当年贷款平均余额的一定比例给予财政补贴。
现行的补贴资金管理办法规定，农村金融机构享受补贴政策的重要条件之一是，当年发放的涉农贷款和小微企业贷款平均余额占全部贷款平均余额的比例高于70%（含）。涉农贷款的统计口径按照人民银行和银监会印发的《涉农贷款专项统计制度》执行。《涉农贷款专项统计制度》规定，金融机构填报的涉农贷款包括农、林、牧、渔业贷款、农户贷款、农村企业及各类组织贷款、城市企业及各类组织涉农贷款四类。从涉农贷款的统计分类看，对农户以及农村区域和城市区域的认定成为涉农贷款统计的关键，但统计制度中未对“农户”给出明确的定义。我们从人民银行北京营管部相关人员处了解到，其对于“农户”的统计是按居民是否长期居住在农村区域进行认定的。针对“农村区域”和“城市区域”的认定，统计制度中明确，地级及以上区域的城市行政区与市辖建制镇的区域为城市区域，之外的属于农村区域。并强调对于县改区后纳入城市行政区范围的区域，应界定为城市区域。按照此规定，城市区域内的居民全部认定为“非农户”，企业全部认定为城市企业。
涉农贷款是指涉及农业、农村、农民的贷款，上述统计口径明显存在不妥之处，将部分实际为涉农的贷款排除在涉农贷款统计之外。一是将县改区后纳入城市行政区范围的区域，全部认定为城市区域，该区域的居民全部认定为“非农户”，实际上该区域内大部分地区属于农村，大部分居民属于农民，没有正式的职业和稳定的收入来源，导致将部分实际为农户的贷款排除在涉农贷款之外。二是将县改区后纳入城市行政区范围的区域，全部认定为城市区域，该区域的所有企业全部认定为城市企业。按照统计制度规定，农村企业贷款全部为涉农贷款，而城市企业贷款只有直接从事农业生产活动及对农业产前、产中、产后等环节提供支持的贷款才能认定为涉农贷款，二者在统计口径上存在较大差异，导致将部分企业的涉农贷款排除在涉农贷款之外。
鉴于上述情况，建议相关部门对涉农贷款的统计口径进行适度调整，调整的原则是按照贷款实际用途的口径进行统计，特别是对“农户”的贷款和在城市行政区域内的农村地区的企业贷款，不能单纯地按照行政区域进行确认，以还原政策扶持的初衷，提高政策执行的效果。
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