典型案例｜宋某某违规出具金融票证、违法发放贷款、非国家工作人员受贿案，下面是常州武进检察给大家的分享，一起来看看。
贷款通则化整为零
【关键词】
违规出具金融票证 违法发放贷款 非国家工作人员受贿责任主体
【要旨】
集体经济组织中行使公权力的人员是否属于国家工作人员，应当依据该集体经济组织股权结构、是否从事公务等要素审查判断。银行或其他金融机构工作人员违反规定，不正当履行职权或超越职权出具信用证或者保函、票据、存单、资信证明，情节严重的，构成违规出具金融票证罪。
【基本案情】
被告人宋某某，男，四川省甲县农村信用合作联社（以下简称甲信用联社）原党委书记、理事长，曾任四川省乙县农村信用合作联社（以下简称乙信用联社）党委书记、理事长，四川省乙县农村商业银行（以下简称乙农商银行）党委书记、董事长。
（一）违规出具金融票证罪。2015年初，四川某某实业有限公司（以下简称某某公司）开发的房地产项目急需资金周转，但因不符合国家相关贷款政策，无法从银行申请获得贷款。2015年4月，某某公司法定代表人叶某通过融资中介介绍，决定以非标准化债权资产方式融资（简称非标融资）4亿元。随后，叶某通过某投资公司将某某公司的房地产项目包装为4亿元的理财产品，并联系四川某农商银行、河北某农商银行出资购买。两家银行要求某某公司为该4亿元理财产品提供担保，叶某遂找到时任乙农商银行党委书记、董事长宋某某，希望乙农商银行为该4亿元理财产品出具保函提供担保，同时承诺按照保函金额的2%给予宋某某好处费。宋某某明知乙农商银行经营范围不包括出具融资性保函，未通过调查审核，未经集体研究，私自决定以乙农商银行的名义出具4亿元融资性保函。截至案发，某某公司无力支付4亿元理财产品本金及收益，乙农商银行承担连带偿还责任。目前，四川某农商银行1亿元本金及收益由某某公司开发的房地产项目资产逐步偿还，河北某农商银行已就3亿元本金及收益偿还问题起诉乙农商银行，案件处于法院审理阶段。
（二）违法发放贷款罪。2018年，宋某某在担任甲信用联社党委书记、理事长期间，为避免其在乙农商银行任职期间帮助某某公司和四川某房地产开发有限公司非标融资的事情案发受到牵连，违反《中华人民共和国商业银行法》《贷款通则》等法律法规的规定，和叶某、该房地产公司法定代表人孙某某商议，以二人控制的未实际开展经营活动的公司名义向甲信用联社申请贷款。为了规避甲信用联社对企业贷款授信额度超过4000万元应上报上级联社进行风险审查的监管要求，宋某某决定将大额贷款分解为多笔不超过4000万元的小额贷款。在叶某等人申请贷款后，宋某某违规提前向本单位企业部、信贷管理部相关人员打招呼，要求不做实质审查尽快办理相关贷款。宋某某向叶某、孙某某二人的关联公司违法发放贷款共计4.128亿元，至案发，上述贷款本息逾期后无法收回。
（三）非国家工作人员受贿罪。2013年至2019年，宋某某在担任乙信用联社、乙农商银行、甲信用联社主要负责人期间，利用职务上的便利，为叶某等人在贷款融资、工程承建等方面谋取利益，收受上述人员所送财物共计962万元。其中，按照出具保函金额2%收受叶某所送财物800万元。
本案由四川省广安市监察委员会调查终结后移送起诉，2020年5月20日，四川省广安市广安区人民检察院以宋某某犯违法发放贷款罪、违规出具金融票证罪、非国家工作人员受贿罪提起公诉。2020年12月31日，四川省广安市广安区人民法院作出一审判决，以违规出具金融票证罪判处有期徒刑九年；以违法发放贷款罪判处有期徒刑九年，并处罚金人民币二十万元；以非国家工作人员受贿罪判处有期徒刑七年，并处没收个人财产人民币五十万元；数罪并罚，决定执行有期徒刑十九年，并处罚金人民币二十万元、没收个人财产人民币五十万元。一审宣判后，宋某某提出上诉，四川省广安市中级人民法院二审裁定驳回上诉，维持原判。
【检察机关履职过程】
（一）提前介入
经监察机关商请，检察机关提前介入案件。经查阅卷宗材料、听取调查人员对案件情况的介绍，对证据调取、案件定性、法律适用等提出书面反馈意见。一是补充完善宋某某主体身份证据，明确职能管辖主体。建议监察机关补充调取四川省农村信用社联合社（以下简称省信用联社）章程，省委组织部关于全省农村信用社干部管理权限的相关文件，乙信用联社、乙农商银行及甲信用联社章程、营业执照，宋某某的任免审批手续等书证，以便准确认定涉案单位的性质以及宋某某主体身份。经补充相关证据，查明省信用联社由省政府组建，履行省政府对全省农村信用社的服务、指导、协调和行业管理职能，宋某某案发前所任职的信用联社属于集体经济组织，其经省信用联社党委任命提名后，从事组织、领导、管理、监督工作，属于《中华人民共和国监察法》第十五条第六项、《中华人民共和国监察法实施条例》第四十三条第三项所列举的“其他依法履行公职的人员”。二是提出宋某某不属于国家工作人员的意见。经查，虽然省政府和省信用联社对宋某某任职的涉案相关企业有一定管理职责，但企业的性质应当以章程、企业工商登记情况进行认定，涉案相关企业注册资本中均没有国有资本，不属于国有出资企业，因此宋某某不负有管理、经营、监督国有资产的职责，其职务不具有“从事公务”性质，不属于《中华人民共和国刑法》第九十三条中的“国家工作人员”。宋某某利用职务便利收受他人财物的行为应当认定为非国家工作人员受贿罪。
（二）审查起诉
审查起诉阶段，检察机关围绕案件事实和法律适用争议开展审查工作。
一是查明宋某某发放贷款中的“违法点”。围绕违法发放贷款的具体行为方式，从三个方面构建完善证据体系。梳理叶某等人设立空壳公司或借他人名义申请贷款的资料、银行审批文件、放贷资金流向等证据，锁定“借名贷款”事实；梳理宋某某的供述和叶某等人的证言，查清宋某某与叶某等人为规避大额信贷风险提示及监管要求，将大额贷款分解为多笔审批程序相对宽松的小额贷款的“化整为零”作案手段；梳理违法放贷各关键环节的书证和证人证言，查明看似合法合规，实则是宋某某先打招呼，后走贷款审批流程的“逆程序操作”事实。
二是查明乙农商银行的经营范围，研究论证超越职权出具保函的行为性质。检察机关梳理了涉案金融机构的担保资质、公司章程、银监部门对涉案金融机构经营范围的批复、违规出具金融票据各流程节点的客观证据，查明乙农商银行属于商业银行，出具融资性保函属于担保业务，根据《中华人民共和国商业银行法》相关规定“商业银行经营范围由商业银行章程规定，报国务院银行业监督管理机构批准”，乙农商银行公司章程中未规定从事融资性担保业务的相关内容，银监部门也未批准其开展该项业务，其出具融资性保函属于超越职权的行为。
（三）指控和证明犯罪
庭审过程中，公诉人围绕宋某某是否构成违规出具金融票证罪、发放贷款是否系宋某某个人决定等焦点问题，有针对性地提出质证和答辩意见。
一是宋某某明知乙农商银行无出具融资性保函资质，违反《中华人民共和国商业银行法》等法律法规的规定，擅自决定以乙农商银行名义出具融资性保函，其行为构成违规出具金融票证罪。尽管乙农商银行不具有出具融资性保函的资质，但是其作为银行类金融机构，其出具保函的行为与其经营业务范围紧密相关，且难以为善意第三人所明知，其超越职权出具保函的行为，不仅破坏了金融交易安全、银行信用，也给银行资金带来巨额损失风险，侵害了违规出具金融票证罪所保护的法益。
二是宋某某明知相关公司不符合发放贷款条件，仍和贷款申请人商议规避相关规定提交贷款申请，同时在贷款发放各个环节，宋某某作为单位“一把手”提前给相关部门工作人员打招呼，要求不做实质审查尽快发放，使得本单位信贷审查核实职能形同虚设，最终贷款的发放是其利用职务便利推动的结果，是其个人意志的体现。
（四）制发检察建议
宋某某违法犯罪时间长、涉及金额特别巨大，实施的犯罪行为涉及多项主要业务，反映出相关金融机构存在关键人员、关键岗位监管不力，关键环节把关不严等漏洞。2020年7月12日，检察机关向甲信用联社制发检察建议，提出依法依规妥善处理相关违规人员、警示教育干部职工、完善贷款管理制度、加强“一把手”监督等建议。甲信用联社对此高度重视，对22名相关人员作出行政记大过、警告、免职、调离岗位、撤销党内职务等问责处理，采取措施收回贷款90余万元，轮候查封担保人资金2261万元，召开全员案件警示教育大会，完善对“一把手”的监督制约机制、落实“贷款三查”等制度。
【指导意义】
（一）对监察机关移送起诉的集体经济组织中行使公权力的人员所涉犯罪案件，应当重点审查其是否属于国家工作人员。对于集体经济组织注册资本中没有国有资本，所从事工作不具有“从事公务”属性的，相关人员不属于国家工作人员。农村信用合作社受计划经济体制影响和农村经济发展需要，在其改制为农村商业银行或农村合作银行前，系由农民、农村工商户、企业法人和其他经济组织以及本社职工自愿入股组成的农村合作金融机构，性质属于集体经济组织。根据《中华人民共和国监察法》第十五条第六项、《中华人民共和国监察法实施条例》第四十三条第三项规定，其管理人员是“其他依法履行公职的人员”。检察机关在审查监察机关移送起诉的此类人员涉嫌职务犯罪案件时，应当审查其是否具有国家工作人员身份，对其行为定性和所涉罪名作出准确认定。一般应当根据其所在信用社的股权结构进行判断，注册资本中没有国有资本，所从事工作不具有“从事公务”属性的，相关人员不属于国家工作人员。
（二）不具备出具保函、票据等金融票证资质的银行或其他金融机构工作人员，违规为他人出具金融票证，情节严重的，应当认定构成违规出具金融票证罪。国家有关金融法律、法规对金融票证出具条件及程序有严格规定，银行及其他金融机构内部也有严格的规章制度和业务规程，有出具金融票证资质的银行、金融机构工作人员违反法定程序、超越职权范围出具金融票证，情节严重的，构成违规出具金融票证罪。对于明知所在金融机构不具备出具金融票证资质，仍为他人出具相关金融票证，属于超越职权范围滥用职权，行为人主观恶性更深、社会危害性更大，对其依法定罪处罚不仅是刑法的应有之义，也符合常情常理和社会大众普遍认知，符合违规出具金融票证罪的，应依法予以认定。
【相关规定】
《中华人民共和国刑法》第九十三条、第一百六十三条、第一百八十四条第一款、第一百八十六条、第一百八十八条第一款
《中华人民共和国监察法》第十五条
《中华人民共和国监察法实施条例》第三十一条、第四十三条
办案检察院：四川省广安市人民检察院
四川省广安市广安区人民检察院
承办检察官：邹川云
案例撰写人：赖权宏 王锐 王一杰
来源：最高人民检察院
贷款通则修订
2008年4万亿政策之后，城投公司成为地方政府重要融资手段才真正进入大众视野，此后的支持和限制政策频出，对社会经济运行产生了重大影响。对中央而言，2008年以后城投公司是中央调控经济的重要抓手；对地方而言，如果说土地是地方政府的“第二财政”，城投公司则可以说是地方政府的“第三财政”。与城投公司伴随的是地方政府债务问题，债务问题的起因众说纷纭，诸如地方锦标赛、分税制改革等等，但本质上还是因为现有发展模式下，投资是政府调控经济的主要抓手，举债因而不可避免，主体是中央或地方并无本质差别（尽管资本市场定价会有所不同）。我们的模式中，中央和部委更多是作为政策供给方，然后才是城投公司与银行、非银机构在资金层面进行操作，进而影响经济的整体运行。
一、城投公司的定义
关于城投，如下官方文件有不同版本定义，狭义来看包括政府及其部门设立的承担政府投资项目融资的公司，广义上还包括机关、事业单位、土储中心等政府下属部门。无论哪一种版本，城投公司都与政府息息相关，是政府直接设立的产物。城投公司在项目建设中最重要作用是作为对外融资主体，对地方而言，如果说土地是地方政府的“第二财政”，城投公司则可以说是地方政府的“第三财政”。
文件名称
相关表述
国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知（国发〔2010〕19号）
指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体
财政部 发展改革委 人民银行 银监会关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知（财预〔2010〕412号）
清理核实融资平台公司债务是规范管理的前提。纳入此次清理核实范围的融资平台公司是指截至2010年6月30日，由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等
中国银监会办公厅关于地方政府融资平台贷款清查工作的通知（银监办发[2010]244号）
综合性公司、行业性公司、政府性机构 （包括政所组成部门及政府财政预算拨款的事业单位）、土储性公司（中心）四类（根据公开资料整理，未查看到原文）
国家发改委办公厅关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知（发改办财金〔2010〕2881号）
地方政府投融资平台公司（以下简称“投融资平台公司”），是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，从事政府指定或委托的公益性或准公益性项目的融资、投资、建设和运营，拥有独立法人资格的经济实体。
中国银监会关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见（银监发[2010]110号）
指由地方政府及其部门或机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体
中国银监会关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知（银监发【2011】34号）
本《通知》中地方政府融资平台是指由地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人，不含由中央政府直接投资设立的部门和机构。
关于地方政府融资平台贷款监督有关问题的说明（银监办发【2011】191号）
地方政府融资平台是由地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人。监管部门和各银行业金融机构按包含退出类和仍按平台贷款处理两大类的全口径统计平台贷款。退出平台整改为一般公司类贷款的，银行可按照商业化原则自主放贷，自担风险责任；仍按平台管理的，如符合条件可以新增贷款。
中国银监会关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见（银监发[2013]10号）
地方政府融资平台是指由地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人。
国务院办公厅转发财政部人民银行银监会关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知（国办发〔2015〕40号）
融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。
二、城投行业监管政策历程
2008年至今，城投行业发展可以分为四个阶段，第一阶段是2008-2010年，以126号文为代表，城投公司进入爆发期；第二阶段是2010-2014年，以国发19号文为代表，中央开启了以清理城投银行贷款为主的债务监管；第三阶段是2014-2019年，以国发43号文为代表，对“开前门堵后门”的化债思路制度化，松绑地方政府发行债券同时，强调划清城投和政府债务界限；第四阶段是2019年至今，以40号文和118号文为代表，开启了地方政府政府隐债监管阶段。
1、2008-2010年：金融危机下背景下的刺激政策，地方政府要求进行配套
4万亿刺激政策以基建和棚改为主。为应对金融危机造成的影响，2008年11月时任总理召开国务院常务会议，从十个方面扩大内需，预计2008年到四季度2010年底共需投入4万亿元，以基建和棚改为主，其中“铁公基”15,000亿元、灾后恢复重建10,000亿元、棚改和廉租房4,000亿元，三者合计占比72.5%。
资料来源：国家发改委官网，江湖债见整理
间接融资为主背景下，银行贷款成为资金支持主力。2007年之前，新增人民币贷款每年占社融比重均在70%以上。1998年之后我国取消对国有商业银行贷款限额控制，实行“计划指导、自求平衡、比例管理、间接调控”的新管理体制，央行每年仍对商业银行新增贷款提出指导性的参考目标，在2006和2007连续两年大幅超出央行指导量之后，2008年除央行重新执行贷款限额限制。但在灾情和金融危机先后爆发背景下，放松银行贷款又成为政策的重要抓手。上述会议提出“取消对商业银行的信贷规模限制，合理扩大信贷规模”，随后《国务院办公厅关于当前金融促进经济发展的若干意见》（国办发【2008】126号）则进一步要求对《贷款通则》等规定和要求进行调整，以满足特殊时期需要，争取2009年全年广义货币供应量增长17%左右。
数据来源：wind，江湖债见整理
鼓励地方设立投融资平台，筹措项目配套资金。基建项目规模大、任务紧，政府又不能直接作为贷款主体和项目建设主体，平台公司于是成为政策实施的主要抓手。《人民银行 银监会关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》（银发【2009】92号）鼓励地方设立投融资平台，吸引和加大银行贷款对项目的支持力度，并通过投融资平台发行企业债、中期票据等，为中央政府投资项目筹集配套基金。《关于加快落实中央扩大内需投资项目地方配套资金等有关问题的通知》（财建【2009】631号）指出，地方各级政府是落实本地区中央扩大内需投资项目地方配套资金的责任主体，如果不能落实配套资金，则相应扣减或暂缓下达该地区后续中央扩大内需投资预算，但同时明确政府融资平台筹措资金可以作为扩大内需项目配套资金。《国家发展改革委关于推进企业债券市场发展、简化发行核准程序有关事项的通知》（发改财金【2008】7号）则将企业债发行流程由先核定规模、后核准发行两个环节，简化为直接核准发行一个环节。
总的来看，这一阶段的大背景是金融危机下，我国为维护经济稳定发展被动出台的刺激性政策。时间紧、任务重，体制内部协调成本更低，因此一方面鼓励银行贷款，另一方面地方政府设立融资平台，承接贷款或者发行债券，为地方筹集配套资金。中央作为政策供给方，为银行和地方政府指明了发展方向，但是具体执行上却有些出乎意料，这也导致了中央开始收紧有关政策。
二、2010-2014年：以贷款清理为主线，收紧城投信贷政策
2010年5月，国务常务会议已经开始部署加强地方政府融资平台公司管理；同年6月，距离4万亿计划执行期（2018.12-2020.12）结束还有半年之久，国务院下发《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发【2010】19号，以下简称“19号文”），标志着城投监管元年的开始。究其原因，可能是事态发展超出决策制定者预料。原计划2009年M2保持17%左右增速，但2009年全年增速均在18%以上，3月份开始，增速均在25%以上。
数据来源：wind，江湖债见整理
另一方面，融资活动不规范，也增加了债务偿付的风险。19号文特别提到几个方面，资本金注入上，地方政府将学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入平台公司，平台公司资产规模快速扩张降低资产负债率从而避免银行贷款限制，但也存在法理方面的争议，例如破产清算时公益性资产的处置问题。担保承诺上，尽管1995年版《担保法》已经规定国家机关和学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人，地方政府存在用国有资产进行保证的行为，因此19号文规定，地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保，填补了相关漏洞。贷款用途上，19号文明确对贷款用途进行了限制，要求经清理整合后保留的融资平台公司申请贷款须落实到项目，以项目法人公司作为承贷主体；要求银行对没有稳定现金流作为还款来源的平台公司不得发放贷款，新发贷款要直接对应项目，并严格执行国家有关项目资本金的规定。并且银行要执行贷款集中度要求，提高融资平台公司贷款的风险权重，按照要求将符合抵质押条件的项目资产或项目预期收益等权利作为贷款担保，对银行贷款不规范发放行为进行了严格限制。不过此处需要注意的是，项目资产或项目预期收益等权利作为担保，又为未来的土地储备贷款开了口子，这是后话。
作为纲领性文件，19号文定下了早期债务化解框架。一是按照项目属性，对债务和融资平台进行分类处理。具体做法上，要求对融资平台公司贷款“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”。二是规范新增贷款行为，前文已经阐述。三是对债务加强会计核算、管理和监控，建立债务规模管理和风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理。融资平台公司债务并不在政府预算收入范围内，加大了监管难度，提升了债务风险。19号文首次提出将政府债务纳入预算管理，是预算法的要求，也是为了便于后续监管。财政部、发改委、人民银行、银监会《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预【2010】412号）对19号文进行了解释，详细程度实属罕见，有必要一一列示。
19号文
债务分类处置
具体分类
处理方式
融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务
-
融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务
-
融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务
-
原计划由融资平台公司承担的在建项目分类处置
具体分类
处理方式
还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目
不得再继续通过融资平台公司融资，应通过财政预算等渠道，或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题
使用债务资金的其他在建项目
原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对不符合上述要求的项目，地方政府要尽快进行清理，妥善处置。
融资平台公司分类处置
具体分类
处理方式
只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司
今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司做出妥善处理
承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司
在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。
承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司
按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作；要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构
其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司
按照上述原则进行清理规范
19号文开启了融资平台公司监管历史，此后相关部门出具了配套政策对19号文进行解释、细化，这一阶段债务发展迅速，监管政策变动力度大且变动大，我们可以分几类处理。
412号文
名词
具体解释
时间节点
纳入此次清理核实范围的融资平台公司是指截至2010年6月30日，由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等；清理核实的债务是指截至2010年6月30日，融资平台公司通过直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务
债务分类
承担公益性项目建设运营举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；
融资平台公司因承担公益性项目建设运营举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；
融资平台公司因承担非公益性项目建设运营举借的债务
公益性项目
为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。
融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务
融资平台公司因承担公益性项目融资任务举借，根据协议约定、项目性质或相关政策规定确定，偿债资金70%以上（含70%）来源于一般预算资金、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入、预算外收入等
财政性资金的债务。上述财政性资金暂不包括已注入融资平台公司的土地使用权出让收入、因承担政府公益性项目建设获得的土地使用权出让收入返还、车辆通行费等专项收费收入
在建项目
截至2010年6 月30日，经相关投资主管部门依照有关规定完成审批、核准或备案手续，并已开工建设的项目
“对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资”中的“法律和国务院另有规定”
指对按照《中华人民共和国公路法》、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发【2001】15号）等法律和国务院规定可以融资的项目，以及经国务院核准或审批的重大项目，如城市快速轨道交通项目等，可暂继续执行既定融资计划
信贷审慎管理规定
人民银行和银监会发布的相关信贷政策与管理规定及银行自身信贷管理要求，如《固定资产贷款管理暂行办法》（中国银行业监督管理委员会令 2009 年第2号）、《流动资金贷款管理暂行办法》（中国银行业监督管理委员会令2010年第1号）、《项目融资业务指引》（银监发【2009】71号）等
“对不符合上述要求的项目，地方政府要尽快进行清理，妥善处置”
指地方政府应根据实际情况，按照国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求，对相关项目采取整改、终止等措施，妥善处置。对于整改后仍不符合上述要求的项目，银行不得再发放新的贷款。如果融资平台公司贷款风险缓释措施不到位，必须按照有关法律法规规定采取足额追加抵质押等措施，否则银行不能追加贷款
逐包打开
将贷款包内的每笔贷款一一对应到合格的项目，甄别贷款包的潜在风险，确实存在合规性问题和风险问题的，要采取相应保全措施
逐笔核对
对融资平台公司贷款进行逐笔核实查对，从借款主体、担保主体、贷款管理等方面查找贷款存在的风险和问题
重新评估
重新评估贷款对应的项目的合规性和可行性，项目的效益性以及还款来源的充足性和持续性，项目资本金的可靠性，项目融资需求的合理性，项目资金使用的真实性等方面存在的风险和问题，确保项目债务水平与还款水平相匹配
整改保全
对于清理规范后自身具有稳定的经营性现金流，能够全额偿还贷款本息且符合一般商业公司经营性质的融资平台公司，银行应将该类公司的贷款整体纳入一般公司类贷款进行管理；
对于清理规范后自身具有一定的经营性现金流，能够部分偿还贷款本息的融资平台公司，银行应采取补充完善合同手续、增加新的借款主体和担保主体等整改保全措施，强化还款约束，将其中规范后满足一般公司类贷款条件的贷款从融资平台公司贷款中剥离，纳入一般公司类贷款管理
对融资平台公司进行清理规范
对于其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司，包括为政府投资项目（含公益性项目）融资而组建，不承担具体项目建设、项目经营管理职能，且与下属子公司仅是股权关系的国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等类型的融资平台公司，也要按照规定原则进行清理规范
承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务
指融资平台公司因承担公益性项目融资任务举借，且偿债资金70%以上（含 70%）来源于公司自身收益。融资平台公司自身收益除项目本身经营性收益外，还包括已注入融资平台公司的土地的出让金收入和车辆通行费等其他经营性收入
今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司
“今后是指2010年7月日以后（含7月1日）
“公益性资产”，是指为社会公共利益服务，且依据有关法律法规规定不能或不宜变现的资产，如学校、医院、公园、广场、党政机关及经费补助事业单位办公楼等，以及市政道路、水利设施、非收费管网设施等不能带来经营性收入的基础设施
向银行业金融机构申请贷款须落实到项目，以项目法人公司作为承贷主体
指贷款资金应用于项目本身，承贷主体应为具有独立承担民事责任的市场主体
凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款
指对于自身没有稳定经营性现金流或者没有可靠偿债资金来源的融资平台公司，银行业金融机构等不得发放贷款
向融资平台公司新发贷款要直接对应项目，并严格执行国家有关项目资本金的规定
“项目”是指要符合《通知》第一部分所要求的“符合国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求的项目”
《通知》明确，地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化
自《通知》（19号文）下发之日起，对于融资平台公司的新增债务，地方政府仅以出资额为限承担有限责任。如果债务人无法偿还全部债务，债权人也应承担相应责任。
直接、间接形式为融资平台公司提供担保
包括但不限于下列各种形式：为融资平台公司融资行为出具担保函；承诺在融资平台公司偿债出现困难时，给予流动性支持，提供临时性偿债资金；承诺当融资平台公司不能偿付债务时，承担部分偿债责任；承诺将融资平台公司的偿债资金安排纳入政府预算
时间节点
2010年10月31日前将地方政府融资平台公司债务清理核实情况报告报送财政部，抄送发展改革委、人民银行和银监会
明确术语定义，制定监管行为准则。银行贷款是这一时期监管主线，在逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”前提下，关于贷款分类、处置的政策文件，先后出台了多项政策，基本是围绕19号文和412号文展开。2010年12月，《财政部关于印发<地方政府融资平台公司公益性项目债务核算暂行办法>的通知》（财会【2010】22号）规范了公益性项目债务核算的报表科目进行了规范；《中国银监会办公厅关于地方政府融资平台贷款清查工作的通知》（银监办发【2010】244号）提出平台贷款清查六步走原则，即分解数据、四方对账、分析定性、汇总报表、统一会谈、现场检查，各机构要足额提取拨备，争取在2010-2012年三年中通过保全和核销逐步化解大部分风险。《中国银监会办公厅关于做好下一阶段地方政府融资平台贷款清查工作的通知》（以下简称“平台贷款清查通知”）对244号文进一步明确，要求各银行业金融机构应分别建立平台贷款台账，明确平台名单、贷款金额、四类风险定性等详细情况，建立定期报送制度，从2010年12月起纳入监管报表体系。要求地方政府、银监局、平台及银行四方会谈，确认平台贷款处置方案。平台贷款清查通知指出了平台贷款存在的问题，即绝大部分为中长期贷款，普遍存在整借整还、风险延期暴露问题，要求每半年一次还本付息，利随本清，并做好合同修改等相关工作，按季统计工作进展和分期还贷情况。
244号文
银行贷款分类
具体分类
处理方式
全覆盖、部分覆盖、基本覆盖、无覆盖
有关数据经各机构认定后，各机构提出处置方案，明确牵头银行；各银监局对辖内平台贷款整改情况进行专项现场检查，重点包括项目合规性和项目资本金充足性、借款人合规性、担保主体的合规性和充足性、还款来源的充足性和有效性等
中国银监会办公厅关于做好下一阶段地方政府融资平台贷款清查工作的通知
具体分类
处理方式
整改为公司类贷款（第一类贷款）
会谈中三方确认明确平台名单；信贷风险由借贷双方承担，除法律和国务院另有规定外，新增贷款不得由政府部门和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位提供任何形式的担保及还款承诺；谁签字谁负责原则，由非不可抗力因素造成贷款不良的，要按照有关法律法规严肃追究贷款行行长(即三方签字中贷款方的签字人)及相关责任人的责任
建立对整改为公司类贷款的逐户监测制度，确保存量债务能够按照协议约定及时足额偿还；对新增债务,要严格监测贷款集中度是否合规、是否仍存在财政违规担保
保全分离为公司类贷款、清理回收（第二、三类贷款）
会谈中需明确项目剥离、公司重组、增加借款主体和担保主体等保全分离和清理退出的具体工作措施，同时确定整改进度时间安排表和整改方案，报地方政府、银监局、平台及银行四方备案，并督促按期整改
各银监局要监督各银行及其分支机构制定保全分离和清理回收工作推进时间安排表，通过项目剥离、公司重组、增加借款主体和担保主体、追加合法足值抵质押品、直接收回等措施，严格按照时间安排完成各项工作；扎实建立辖内银行工作进展情况定期报告制度，及时监督掌握第二、三类贷款处置情况
仍按平台贷款处理（第四类贷款）
会谈中需明确落实有关债务人偿债责任，按照贷款协议约定足额偿还债务本息，避免出现单方面改变原有债权债务关系、转嫁偿债责任和逃废债务等问题。同时，通过增加担保主体、追加土地和优质企业股权及有效收益权等合法足值抵质押品等方式，缓释平台贷款信用风险。新增平台贷款必须符合《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》(财预[2010]412 号，以下简称412号文)规定，项目必须是按照《中华人民共和国公路法》《国务院关于加强国有、土地资产管理的通知》(国发[2010]15 号)等法律和国务院规定可以融资的项目以及国务院核准或审批的重大项目
各银监局要按照19号文的要求，协助地方政府做好不再承担融资任务的平台转轨改制工作，督促辖内各银行逐户明确相关地方政府的偿债责任，落实还款措施，确保存量贷款得到妥善处理。同时严格监控新增贷款情况，对于不符合19号文要求，项目没有足额资产抵押和现金流的，严禁新增贷款。在必要时，应要求各银行追加风险缓释措施或逐步收回存量贷款
以降旧控新为目标，连续四年严控平台银行贷款。2010年12月，《中国银监会关于规范中长期贷款还款方式的通知》（银监发【2010】103号）仍坚持“不得集中在贷款到期时偿还”的原则，就还款方式、贷款期限、风险分类和机构内控等对包括地方融资平台在内的中长期贷款（不含个人贷款）提出了明确意见，要求银行修改并重新签订贷款合同。同月，《中国银监会关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见》（银监发【2010】110号）对贷款（不只是中长期贷款）发放、风险分类、风险权重、风险权重和贷款拨备明确了一些阈值和情形，更具可操作性。《中国银监会关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》（以下简称“2011年监管通知”）提出当年的目标是“降旧控新”，首次提出平台类贷款实行总行集中审批制度，到期类平台类贷款不得以各种方式借新还旧，同时明确平台贷款风险类别划分和平台公司整改退出条件，对前期政策做出进一步解释。2011年6月，《关于地方政府融资平台贷款监督有关问题的说明》（银监办发【2011】191号），则对2011年监管通知进一步细化，尤其是平台公司现金流定义，明确了“四可贷四不可贷”原则，对平台整改和退出条件做出细化解释。《中国银监会关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》要求2012年继续“降旧控新”，并对平台退出提出新的要求，进一步细化退出程序，在名单制和风险定性基础上，要求银行对平台贷款按照“支持类、维持类、压缩类”三类进行划分，并对存在压缩类的平台贷款进行限制。《中国银监会办公厅关于印发2013年农村中小金融机构监管工作要点的通知》（银监办发【2013】71号）要求中小银行两类平台贷款合并余额只降不增，重点压缩县及县以下平台贷款，除国家重点在建续建项目外，不得发放新的平台贷款，且不得通过购买平台公司债券、短期融资券、中期票据、信托产品等方式向平台提供融资，对区县平台贷款进行限制。《中国银监会关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发【2013】10号）则重点强调化解存量，一方面禁止银行新增融资平台贷款规模，另一方面针对存量贷款提出“及时收贷、收回再贷、据实定贷、引资还贷、只收不贷”等处理方式。同时要求银行审慎持有融资平台债券，将购买持有融资平台债券的审批权限上收至总行，对银行投资平台债券也加以限制。
不过在此过程，对平台贷款并不是只管制，也存在疏导措施。如2011年9月，《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（国办发【2011】45号）提出，银行可向经过清理整顿符合条件的直辖市、计划单列市及省会城市政府融资平台公司发放贷及部分市级政府贷款，其他市县政府投资建设的公共租赁住房项目，则由省级政府指定一家省级融资平台公司按规定统一借款，也就是所谓的统贷统还。2012年5月，《中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、财政部关于进一步扩大信贷资产证券化试点有关事项的通知》（银发【2012】127号）就提出，鼓励金融机构选择符合条件的国家重大基础设施项目贷款、经清理合规的地方政府融资平台公司贷款等信贷资产作为基础资产开展信贷资产证券化，一定程度上缓解了平台公司存量贷款偿付压力；2014年7月，《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发【2014】36号）指出，省级及地级市棚改平台，银行业可比照公共租赁住房融资的有关规定给予信贷支持，即进一步放开127号文对地市级平台的限制，而对于纳入国家计划的棚改及与棚改直接相关的城市基础设施项目，则由国开行予以信贷支持。
化解风险的同时，探索企业债和地方政府债发行。企业债券方面，2008年1月《国家发展改革委关于推进企业债券市场发展、简化发行核准程序有关事项的通知》（发改财金【2008】7号）要求，将企业债券先核定规模、后核准发行两个环节,简化为直接核准发行一个环节，并明确了发行人具体财务指标要求。但随着19号文发布，中央又开始收紧企业债发行政策。2010年，《国家发改委办公厅关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》（发改办财金【2010】2881号）通过偿债资金来源占比和地方政府债务压力来限制发债平台资质，同时对政府担保、公益性资产注入、资金使用、各方中介机构职责等进行规范。通过政府债务压力限制平台发债对做法，远早于现在红橙黄绿政策。可能平台公司为了规避监管，采取了资产重组等方式。2011年6月，《国家发展改革委办公厅关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》（发改办财金【2011】1765号）要求，鼓励通过企业债进行融资，只有满足保障性住房融资需求后，企业债募集资金才能用于其他用途；7月，《国家发展改革委办公厅关于进一步加强企业债券存续期监管工作有关问题的通知》强调了募集说明书的法律约束力，对企业资产重组程序、信息披露、资金使用进行了规范，值得注意的是，该通知还要求地方发改委在债务到期前6个月“督促发行人做好偿还本息准备”，降低了企业债兑付风险；同年9月，《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（国办发【2011】45号）再次强调支持平台公司发行企业债券或中票，专项用于公共租赁住房等保障性安居工程建设。2012年底，企业债券监管政策又开始收紧。《国家发展改革委办公厅关于进一步强化企业债券风险防范管理有关问题的通知》（发改办财金【2012】3451号），根据资产负债率水平、信用等级对平台公司进行分类，同时对保障房项目范围进行收缩，通过计入担保方自身负债、已发债余额等方式限制互相担保行为，对信用评级过高、主承销商行为等进行规范约束，同时对注入资产及重组进行限制。
2013年开始，对企业债券监管又有所放开。2013年4月，国家发展改革委办公厅下发《关于进一步改进企业债券发行审核工作的通知》(发改办财金【2013】957号)，将企业债审核分为“加快和简化审核类”、“从严审核类”和“适当控制规模和节奏类”，并将国家重点支持项目列入加快审核类。2013年7月，《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发【2013】25号）再次提出，允许平台公司发行企业债券和中期票据专项用于棚户区改造项目，并且要优先核准；同年8月，《国家发展改革委办公厅关于企业债券融资支持棚户区改造有关问题的通知》（发改办财金【2013】2050号）指出，凡是承担棚改项目的企业均可发行企业债用于棚户区改造，消除了2012年对资产负债率、信用等级等的限制，同时鼓励“债贷结合”，即“银行为企业制定系统性融资规划，将企业债券和贷款统一纳入银行综合授信体系”，银行贷款端的压力也得到了一定程度缓解。国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知（国办发【2014】36号）进一步提出，探索棚改项目收益债，同时与开发性金融衔接，扩大“债贷组合”用于棚户区改造范围，并且放宽企业债发行条件，支持国有大中型企业发债用于棚户区改造，加大中央对棚改的资金支持。2013年8月，《国家发展改革委办公厅关于进一步改进企业债券发行工作的通知》（发改办财金【2013】1890号），将地方企业申请发行企业债券预审工作委托省级发展改革部门负责，简化了审批程序。
地方政府债券方面，2009年2月，国务院出台《关于印发<2009年地方政府债券预算管理办法>的通知》（财预【2009】21号），开启了地方政府债券发行试点，发行方式是以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体，由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费。2009年，财政部代发2000亿元3年期债券，2010至2011年均分别发行1000亿元3年期和1000亿元5年期债券。2011年，《关于印发<2011年地方政府自行发债试点办法>的通知》（财库【2011】141号），允许上海市、浙江省、广东省、深圳市自行发债，但仍由财政部代办还本付息。《关于印发<2013年地方政府自行发债试点办法>的通知》（财库【2013】77号），在2011年试点基础上，新增江苏、山东为自行发债试点，仍由财政部代办还本付息。《关于印发<2014年地方政府债券自发自还试点办法>的通知》（财库【2014】57号），将发行试点进一步扩充到北京、青岛、宁夏和江西，同时允许地方自行支付利息和本金。
三、2014-2018年：开前门堵后门，多方面规范地方举债
2014年9月，国务院公布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发【2014】43号，以下简称“43号文”），这是延续至今的化解债务纲领性文件。可以从对存量、增量及债务风险三个方面来解读43号文，存量债务方面，以2013年政府性债务审计结果为基础，纳入预算管理的部分可发行地方政府债券置换；其他存量债务，地方政府可以注入优质资产，承担偿还责任的，还可以处置政府资产偿还债务，地方政府具有担保或救助责任的债务，要“履行协议约定，作出妥善安排”。
增量债务是43号文的关注重点，基本原则是疏堵结合和分清政企责任。疏堵结合主要是规范增量债务举借方式，修明渠、堵暗道，赋予省级政府举债融资权限并纳入财政预算，实行限额管理，同时剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。在建项目上，贷款银行要重新审核，没有其他建设资金来源的，主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。责任划分上，要“谁借谁还、风险自担”，一方面，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还；另一方面，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。这里再次提出支持政府与社会资本合作模式，即投资者按照市场化原则出资，独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目，投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任，政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，但不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。此外，43号文还要求建立对违法违规融资和违规使用政府性债务资金的惩罚机制，地方政府不得在预算之外违法违规举借债务，不得挪用债务资金或改变既定资金用途，继续强调政府在对企业注资、补贴、担保、土地融资方面要合法合规；同时，不得强制金融机构等提供政府性融资，这是在文件中首次出现的。
风险防范上，要求财政部根据地方一般债务、专项债务、或有债务等情况，测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，对债务高风险地区进行风险预警。要求建立地方政府性债务公开制度，对于中央出台的重大政策措施如棚户区改造等形成的政府性债务，单独统计、核算、检查和考核，并把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核，省级政府对本地区地方政府性债务负责任。要求各级政府建立债务风险应急处置机制，出现偿债困难时，要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式筹措债务化解资金，难以偿还的要及时上报，本级和上级政府要启动应急处置预案和责任追究机制。同时，要求金融机构不得违法违规向地方政府提供融资，不得要求地方政府违法违规提供担保，购买地方政府债券要符合相关规定，向承担政府或有债务主体的企业提供融资，要严格规范信贷管理。
43号文之后，国务院公布了一系列配套措施，将其中的指导性意见落实到具体政策。《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发【2014】45号）再次提出，赋予地方政府适度举债权限，实行规模控制和分类管理，并建立债务风险预警及化解机制，同时对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，可发行地方政府债券置换。2014年10月，《财政部关于印发<地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法>的通知》（财预【2014】351号），明确了债务甄别的时间节点和部分一般债务和专项债务的划分方法。2015年3月和4月，财政部先后印发《地方政府一般债券发行管理暂行办法》（财库【2015】64号）和《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库【2015】83号），2015年12月，财政部印发《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预【2015】225号）；2016年11月，财政部先后印发《地方政府性债务风险应急处置预案》、和《地方政府性债务风险分类处置指南》、《地方政府一般债务预算管理办法》（财预【2016】154号）和《地方政府专项债务预算管理办法》（财预【2016】155号）。上述文件就政府债务申请、发行、管理、偿还及风险处置制定了制度性框架。2017年5月，财政部、国土资源部联合印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预【2017】62号），开始施行土地储备专项债的发行。《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预【2017】89号）将专项债品种拓展到政府收费公路，并提出指导“地方按照本地区政府性基金收入项目分类发行专项债券”，打造中国版的地方政府市政项目“收益债”。
同时，中央开始鼓励其他融资模式。2013年9月，国务院办公厅印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发【2013】96号），2014年12月，财政部、民政部、国家工商总局联合印发《政府购买服务管理办法（暂行）》均将住房保障、公共交通运输等领域纳入政府购买服务范围。
2015年5月，国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发【2015】42号），鼓励在在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式（PPP），将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营，将政府性债务转换为非政府性债务，同时在土地、财政、融资方面向PPP项目倾斜。但到了2017年，PPP政策开始收紧。2017年11月，为落实全国金融工作会议精神，防止PPP异化为新的融资平台，遏制隐性债务风险增量，财政部下发《财政部印发通知规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理》（财办金【2017】92号，以下简称“92号文”），严格新项目入库标准并要求集中清理已入库PPP项目；同月，国资委印发《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管【2017】192号），对中央企业参与PPP项目进行严格限制。2018年4月，财政部下发《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》（财金【2018】54号），核查存在问题的173个示范项目分类进行处置，84个退出示范名单，89个进行整改；明确规定不得突破10%红线新上项目，国有企业或地方政府融资平台公司不得代表政府方签署PPP项目合同，地方政府融资平台公司不得作为社会资本方，合同中不得约定由政府方或其指定主体回购社会资本投资本金，不得弱化或免除社会资本的投资建设运营责任，不得向社会资本承诺最低投资回报或提供收益差额补足，不得约定将项目运营责任返包给政府方出资代表承担或另行指定社会资本方以外的第三方承担，基本杜绝了新增隐性债务途径。
在此期间，作为政府稳增长的重要手段，也穿插出台了一些关于企业债的重要政策。2014年9月，国家发改委出台《关于全面加强企业债券风险防范的若干意见》，重点关注城投公司营收构成、资产注入和土地资产有效性情况，并收紧了“加快审核类”要求。更重要的是对城投企业所属区域债务水平、城投公司代建回购(BT)、集合信托计划、理财计划、证券公司资产管理计划、集资等短期高利融资情况以及专项基金等“明股实债”等非标融资甚至严禁城投公司进行私募融资。上述规定对城投融资限制很大，2015年5月，国务院办公厅转发《财政部人民银行银监会关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》（国办发【2015】40号），要求支持在建项目的存量融资需求，通过财政或ppp模式吸引社会资金满足增量融资需求；同月，国家发展改革委办公厅下发《关于充分发挥企业债券融资功能支持重点项目建设促进经济平稳较快发展的通知》（发改办财金【2015】1327号），首次明确提出支持县域企业发行债券融资，同时大幅放松了发债企业数量限制。2015年11月，《国家发改委办公厅关于简化企业债券审报程序加强风险防范和改革监管方式的意见》（发改办财金【2015】3127号）进一步简化了申报资料，对募集资金用途限制也进一步放开。2017年8月，发改委又开始收紧企业债政策，《关于在企业债券领域进一步防范风险加强监管和服务实体经济有关工作的通知》（发改办财金【2017】1358号） 要求明确发债企业债务和政府债务的关系，严禁地方政府及部门为企业发行债券提供不规范的政府和社会资本合作、政府购买服务、财政补贴等情况；不过文件也提出，对出现偿债风险的存量债券，省级发展改革部门要提前介入。
四、2018年至今：监管重点以隐债为主
经过对银行贷款整改和允许地方政府规范举债之后，城投公司存量的隐性债务成为2018年以来的监管重点。“隐债”概念源于2017年7月政治局会议提出的“要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”；同年8月，财政部长在十二届全国人大二十九次会议《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》也提到“一些地方政府违法违规或变相举借隐性债务风险不容忽视”。此后，监管层开始制定关于隐债的监管和化解政策。
据媒体公开报道，2018年8月，中央接连下发了《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发【2018】27号文，以下简称“27号文”）和其中27号文对隐债下了定义：“地方政府在法定债务限额之外直接或间接承诺以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务，主要包括国有企事业单位替政府举借、由政府以财政资金偿还或提供担保的债务，以及政府在设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等过程中，通过约定回购投资本金或承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务等。”，划定的隐性债务包括以往分类中隐性债务和2015年至2018年间增加的隐性债务，要求地方政府在5-10年内化解隐性债务。历史上中央先后进行了三次债务审计，有两次公开了审计结果，对债务分类均未提到隐债，但其中分类方法可以简单回顾一下。
2018年8月，中央下发《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发<地方政府隐性债务问责办法>的通知》（中办发【2018】46号文，以下简称“46号文”），46号文则延续了严监管思路，再次强调对地方政府“终身问责、倒查责任”，要求地方政府隐性债务规模进行填报，开展第二轮隐性债务化解进程。国家审计署于2018年8月下旬全面开启地方政府隐性债务审计工作，随后，财政部陆续下发了《地方政府债务统计监测工作方案》、《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》、《政府隐性债务认定细则》等实施文件，其中《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》明确提出6种隐性债务化解方式，即安排财政资金偿还；出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还；利用项目结转资金、经营收入偿还；合规转化为企业经营性债务；借新还旧、展期等方式偿还；破产重整或清算。
因第一轮大置换后地方政府法定债务率大幅上升，再次启动大规模置换难度加大，同时2018年隐性债务摸底排查后发现隐性债务集中在县区级地区，建制县隐性债务化解试点由此孕育而生。2019年6月，国务院下发《关于防范化解融资平台公司到期存量地方政府隐性债务风险的意见》（国函办【2019】40号），开启全国建制县（区）隐性债务化解试点。2019年12月，根据21世纪经济报道，首批建制县（区）隐性债务化解试点推出，地方纳入试点后可发行地方政府债券（省代发）置换部分隐性债务，纳入试点的主要是贵州、云南、湖南、甘肃、内蒙古、辽宁六省。据财联社报道，此次试点仍为置换债，规模较小仅有1579亿元（广发固收口径），只将债券“属地化”，并不涉及特殊再融资债券。
2020年，特殊再融债券置换隐债在江苏省首先开启，债券用途从原来的“偿还债券本金”转变为“偿还存量债务”，即所谓的特殊再融资债，主要用于化解隐性债务，发行空间来自地方政府债务限额中未使用的部分。
2020年下半年，财政部下发《关于印发<地方政府法定债务风险评估和预警办法>的通知》（财预【2020】118号），定义政府性债务率为政府性债务余额/综合财力,将政府债务率由高到低设置了红橙黄绿四个风险等级档次，其中债务率>=300%设置为红色；200%<=债务率<300%为橙色；120%<=债务率<200%为黄色；债务率<120%为绿色。交易商协会随后根据城投公司所在区域对募集资金用途进行限制，要求处于红色区域的城投公司只能偿还已发行债券，橙色区域的城投公司可以偿还有息债务和用于经营性项目建设，黄色、绿色区域的城投公司可以偿还有息债务、经营性项目建设和补充流动资金。
2021年4月，国务院发布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，强调“遏增化存”，严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务；同月，上交所、深交所发布债券审核新规（3号指引），要求总资产规模小于100亿元或主体信用评级低于AA（含）的城市建设企业，审慎调整公司债券申报规模和募集资金用途，防范尾部风险。同年7月，银保监会印发15号文及补充通知（密件，未对外公开），对涉隐债主体的流贷进行限制；10月，经国务院批准，广东省、上海市先后宣布启动全域无隐性债务试点。此后，除了财政部提供的六种隐债化解方式，广东、深圳陆续发行了1121亿再融资债券（其中广东1072亿、深圳48.2亿），用于“偿还存量债务”，即“特殊再融资债券”。同时，在2019年末首批六省建制县隐债化解试点的基础上，2020年以来建制县隐债化解试点也有所增加。
2021年政策持续收紧，叠加疫情下地方土地出让收入大幅下降，部分区域偿债压力进一步加大，2022年政策开始有所松动。2022年1月，国务院下发《国务院关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见》（国发【2022】2号），允许贵州省融资平台公司对存量隐性债务采取适当的展期、债务重组等方式维持资金周转，并适度分配新增地方政府债务限额，研究支持在部分高风险地区开展降低债务风险等级试点；4月，人行、国家外汇管理局下发《关于做好疫情防控和经济社会发展金融服务的通知》（银发【2022】92号，简称“央行23条”）， 支持地方政府适度超前开展基础设施投资，并且按市场化原则保障融资平台公司合理融资需求。同年5月，中共中央办公厅 国务院办公厅下发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，鼓励银行业金融机构特别是开发性政策性金融机构增加中长期贷款投放，同时支持符合条件的企业发行县城新型城镇化建设专项企业债券，为县级城投公司提供新的融资工具；同月，《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发【2022】19号）强调要推动基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）健康发展；6月，国务院办公厅下发《关于进一步推进省以下财政体制改革的意见》（国办发【2022】20号），再次强调省级党委和政府对本地区债务风险负总责，省以下各级党委和政府按属地原则和管理权限各负其责；9月，财政部印发《支持贵州加快提升财政治理能力奋力闯出高质量发展新路的实施方案》（财预【2022】114号），重申国发2号文对贵州的支持。
2022年12月，遵义道桥建设(集团)有限公司发布《关于推进银行贷款重组事项的公告》，对公司155.94 亿元银行贷款进行重组，重组后银行贷款期限调整为 20 年，利率调整为3.00%/年至4.50%/年，前10年仅付息不还本，后10年分期还本；同月，中证协下发《关于发布修订后的<非公开发行公司债券项目承接负面清单指引（2022年修订）>的通知》（中证协发【2022】294号），将地方融资平台公司从特殊行业或类型的发行人负面清单中删除。
政策宽松的同时，是隐债遏增化存的底线不能突破。财政部分别于2022年5月和7月通报了部分地方政府隐债化解不实的案例，对地方形成一定震慑。同年10月，财政部下发《关于加强“三公”经费管理严控一般性支出的通知》（财预【2022】126号），严禁通过举债储备土地，也不得通过要求城投买地来虚增财政收入的行为。
2023年，疫情政策开始放开，但城投偿债压力进一步加大。2023年4月，贵州省政府发展研究中心称，化债工作推进异常艰难，靠自身能力已无化债办法；5月，《昆明银行口专家路演要点》和《昆明城投专家会议纪要》在网上流传，引发市场对昆明地区城投广泛关注。而政策层在遵义道桥化解方案之后，就已经开始着手大规模的债务化解工作。2023年2月，《商业银行金融资产风险分类办法》（中国人民银行令2023年第1号）放宽重组资产的风险认定标准，明确不再将重组资产归为不良资产，但至少应归类关注类的措施，为有序化解地方政府隐性债务创造空间。5月，彭博社发文称财政部从5月份已启动新一轮全国地方政府隐性债务摸底。7月，还是彭博社，披露中国几家主要大行地方政府融资平台提供了长达 25 年期的贷款以及临时利息减免；同月，中央政治局会议指出，当前重点领域风险隐患较多，需适时调整优化房地产政策，制定实施一揽子化债方案。
2023年8月，网传中央将推出1万亿特殊债，其中天津、贵州、湖南、陕西、云南和湖北分别获得1500、1300、1000、1000、900、600亿元；同月，《2023年上半年中国财政政策执行情况报告》指出，要严格落实“省负总责，地方各级党委和政府各负其责”的要求，督促地方统筹各类资金、资产、资源和各类支持性政策措施，紧盯市县加大工作力度，说明下一步将重点关注市县隐债化解工作。9月，《财政部关于政协第十四届全国委员会第一次会议第03452号（财税金融类220号）提案答复的函》（财预函【2023】134号）中指出，在测算分地区新增地方政府债务限额时，对云南省债券需求积极予以研究。
五、未来展望及建议
短期来看，随着一揽子化债政策的落地，天津、贵州、云南等弱区域偿债压力将会得到缓解，同时预计也将启动相关追责措施，城投反腐压力只增不减，更多违法违规融资内幕将会曝光。但牢牢守住不发生系统性风险的底线，或许意味着允许非系统性风险的发生，允许个体或个别区域的风险得到释放，弱区域城投的风险，仍然不可忽视。
中长期来看，随着隐债的化解及严监管持续，无论是政策还是法理上，城投公司债务都将与政府进一步剥离。目前已经出现城投公司用“自营”替代“代建”，自营业务意味着城投公司要自行融资，政府将不再以成本加成形式回购，城投公司业务的公益属性仍在，但债务的政府背书进一步减弱。但笔者并不认为城投公司会就此退出历史舞台，现行模式下，政府对宏观经济仍然具有绝对领导作用，而城投公司仍是调控经济的不可或缺的抓手。
政策建议方面，城投监管政策要保持连续性，切忌出现类似15号文的突发且影响城投短期偿债的政策。一方面，资金方和城投公司都没有足够的时间和空间应对突发政策，双方风险都会加大；另一方面，突发政策限制融资，只会让城投公司再次转向非标等高成本融资方式，反而增加企业融资成本。
温馨提示：注：内容来源均采集于互联网，不要轻信任何，后果自负，本站不承担任何责任。若本站收录的信息无意侵犯了贵司版权，请给我们来信，我们会及时处理和回复。
原文地址"贷款通则化整为零（贷款通则修订）"：http://www.ljycsb.cn/dkzs/146124.html。
微信扫描二维码投放广告
▲长按图片识别二维码
